V Sloveniji sankcije nad ruskimi oligarhi samo na papirju
Matej Zwitter
—
Medtem ko je v tujini odprta sezona lova na premoženje sankcioniranih ruskih oligarhov, je v Sloveniji odgovornost za izvajanje sankcij proti oligarhom in drugim ruskim vplivnežem razpršena med množico državnih organov, ki s svojimi pristojnostmi sploh niso seznanjeni.
Podpis: Jahta Scheherazade na preizkušanju leta 2019. Slika je simbolična. Foto: Creative commons CC BY-SA 4.0
Teden dni po začetku ruske invazije na Ukrajino so se agenti italijanske finančne policije vkrcali na ladjo Scheherazade v ladjedelnici v Carrari na toskanski obali. Želeli so izvedeti več o skrivnostnem lastniku 140-metrske jahte, ki so jo nekateri mednarodni mediji povezovali z ruskim predsednikom Vladimirjem Putinom.
Dva meseca kasneje se je megajahta pripravljala na izplutje. Do takrat so preiskovalci že ugotovili, da vendarle ni Putinova. Po poročanju časnika La Stampa in drugih medijev je bila v lasti oligarha iz njegovega kroga Eduarda Hudajnatova, ki ga evropska komisija do takrat ni uvrstila na seznam sankcioniranih posameznikov in podjetij.
Italijanski finančni minister je prepovedal izplutje ladje in evropski komisiji predlagal, da njenega lastnika uvrsti med sankcionirane, kar se je v začetku junija tudi zgodilo.
Med številnimi dragimi plovili, ki so jih zamrznile italijanske oblasti, je bila drugi vikend marca tudi 143-metrska jadrnica Sy A, prek podjetja z Bermude v lasti oligarha Andreja Melničenka, ki se ukvarja s proizvodnjo gnojil in premoga. Agenti italijanske finančne policije so razpolaganje z njo zamrznili po akciji v tržaški ladjedelnici.
Če bi se Sy A po naključju znašla nekaj kilometrov južneje v slovenskih vodah, se ji morda ne bi zgodilo nič. V Sloveniji namreč sploh ni jasno, katera državna institucija bi preiskala njeno lastništvo in ji skladno z evropsko uredbo prepovedala izplutje. Tako je tudi pri drugih vrstah premoženja, kot so nepremičnine in deleži v podjetjih.
Jaht ne preverja nihče
Sankcije proti posameznikom in podjetjem zaradi podpore dejanjem, ki ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine, določa evropska uredba iz leta 2014, ki je bila odtlej že večkrat dopolnjena. Sankcioniranim morajo države zamrzniti premoženje, kar med drugim pomeni, da morajo preprečiti prodajo, najem ali zastavo premoženja.
Izvajanje sankcij v Sloveniji koordinira ministrstvo za zunanje zadeve, kjer so potrdili, da je pravna podlaga za zamrznitev premoženja ruskih posameznikov in podjetij neposredno evropska uredba. Poleg te pa zakon o omejevalnih ukrepih določa še »splošno obveznost javnih institucij«, da spremljajo sankcijske sezname in zagotovijo zamrznitev sredstev skladno z zakonodajo na svojem področju.
Jahta Sy A v lasti oligarha Andreja Melničenka v Koprskem zalivu novembra 2021. Foto: Daniel Novakovič/STA
Če bi v slovensko morje priplula jahta, za katero bi obstajal sum, da je v lasti sankcionirane osebe, bi moral »upravitelj marine oziroma tisti, ki daje dovoljenja za plovbo, onemogočiti premikanje plovila«, so pojasnili in nas za dodatna pojasnila usmerili na ministrstvo za infrastrukturo.
Tam so prepričani, da za zamrznitve premoženja niso pristojni. Opozorili so, da je zakon o omejevalnih ukrepih v pristojnosti zunanjega ministrstva. »Menimo, da bi moral biti ukrep zamrznitve premoženja – torej v tem primeru plovila – skladen s tem zakonom, zato je najboljši naslov za interpretacijo odgovornosti ministrstvo za zunanje zadeve.«
Na upravi za pomorstvo so za Oštro pojasnili, da za vsako ladjo, ki pride v slovenske vode, preverijo, ali pluje pod rusko zastavo oziroma ali je pod to zastavo plula pred 24. februarjem. Tem ladjam je namreč vstop prepovedan. Ne preverjajo pa lastništva ladij, saj je po njihovem mnenju za to pristojna finančna uprava.
Toda na finančni upravi se s tem ne strinjajo. Pojasnili so, da so pristojni le za izvajanje nadzora nad vnosom, iznosom in tranzitom blaga ter sankcije na tem področju. Zamrznitev premoženja pa ni v njihovi pristojnosti.
Sankcije kot vroč krompir
Spremljanje in preiskovanje premoženja sankcioniranih posameznikov nista nič bolj utečena niti pri drugih oblikah premoženja, kot so deleži v podjetjih in nepremičnine.
Smernice zunanjega ministrstva za izvajanje finančnih omejevalnih ukrepov denimo določajo, da je zamrznitev lastniških deležev v podjetjih naloga sodnih registrov, ki delujejo v okviru okrožnih sodišč. Toda na ljubljanskem okrožnem sodišču so Oštro preusmerili na vrhovno sodišče, kjer pa menijo, da izvajanje sankcij ni v njihovi pristojnosti.
»Sodni registri niso pristojni za ugotavljanje, ali je družba z omejeno odgovornostjo posredno ali neposredno v lasti osebe, proti kateri veljajo omejevalni ukrepi,« so pojasnili. Trdijo, da za tako preverjanje nimajo pravne podlage.
Pravijo, da bi po veljavni zakonodaji lahko preverili samo novega družbenika, ki bi se nameraval vpisati v sodni register, pri čemer pa bi sodni referent lahko preveril le, ali je na seznamu sankcioniranih oseb posameznik ali družba, ki se želi vpisati kot lastnik, so pojasnili. V primeru posrednega lastništva, denimo prek tujega podjetja, sodni register nima nobenega podatka o tem, ali je povezan z osebo s seznama sankcij.
Za zamrznitev nepremičnin so po smernicah zunanjega ministrstva pristojna sodišča, ki vodijo zemljiške knjige. Toda po mnenju vrhovnega sodišča tudi v tem primeru nimajo pravne podlage za ugotavljanje lastništva in morebitno zamrznitev razpolaganja z nepremičninami.
Na ministrstvu za zunanje zadeve se s tem ne strinjajo. Pojasnili so, da imajo sodišča pravno podlago v neposredno zavezujoči evropski uredbi, dodatno pa še v zakonu o omejevalnih ukrepih, po katerem morajo izvedbo sankcij zagotoviti organi javne uprave, druge osebe javnega prava in nosilci javnih pooblastil na posameznih področjih, torej tudi sodišča.
Uradnik v evropski komisiji, ki je zaradi svoje funkcije želel ostati neimenovan, je za Oštro pojasnil, da so uredbe, ki zadevajo zamrznitev premoženja, neposredno zavezujoče za državne organe, kakršna je zemljiška knjiga. »Organi ne potrebujejo dodatnih pooblastil, da izvedejo aktivnosti, ki jih od njih zahtevajo uredbe.«
Toda na vrhovnem sodišču so za Oštro poudarili, da morajo po zakonu o omejevalnih ukrepih organi javne uprave izvesti zamrznitev »v skladu z zakonodajo na svojem področju«. Pravijo, da zato, ker zakon poimensko ne navaja sodišč kot zavezancev za izvedbo sankcij po uradni dolžnosti, ne glede na zakona o sodnem registru oziroma o zemljiški knjigi. »To pomeni, da je treba upoštevati področna zakona o sodnem registru in zemljiški knjigi, ki delovanja sodišč po uradni dolžnosti ne določata.«
Opozorili so še, da so na spletnem mestu evropske komisije navedeni organi držav članic, pristojni za izvajanje sankcij. Med slovenskimi organi so to Banka Slovenije, javna agencija za civilno letalstvo in sedem ministrstev, med njimi tudi ministrstvo za infrastrukturo. Sodišč ali pravosodnega ministrstva med temi organi ni.
Evropska uredba sicer določa, da morajo države določiti pristojne organe, ki med drugim odločajo o izjemah pri zamrznitvi sredstev. Sankcionirani namreč lahko svoje premoženje uporabijo pod pogoji, določenimi v uredbi, in z dovoljenjem pristojnih organov.
Tudi slovenski zakon ministrstvom daje pristojnost za odločanje o vlogah na podlagi uredbe, denimo za odobritev izjem pri zamrznitvi sredstev. Toda na finančnem, ki je pristojno za odločanje o vlogah glede finančnih omejevalnih ukrepov, med katere spada tudi zamrznitev sredstev, so za Oštro pojasnili, da odločajo le o morebitnih vlogah za odmrznitev sredstev. Na vprašanje, kateri organ je odgovoren za zamrznitev, pa so nas napotili na smernice za izvajanje sankcij zunanjega ministrstva, ki to odgovornost pripisujejo – sodiščem.
Organi pregona brez pristojnosti
“V preiskavi smo ugotovili, da oblasti v mnogih državah niti ne morejo preiskovati kompleksnih lastniških struktur, saj uvrstitev na seznam sankcij ni razlog za odprtje preiskave.”
»Sistem izvajanja sankcij v preteklih letih ni bil visoko razvit, saj z državami, kot so Sirija, Afganistan in Iran, nimamo veliko gospodarskih stikov,« je ugotovitve Oštra komentiral svetovalec za preprečevanje pranja denarja, ki je zaradi poslovnih odnosov z bankami želel ostati neimenovan. »Vsi državni organi se še učijo.«
Kot je opozoril sogovornik, je preverjanje dejanskih lastnikov, kadar so ti skriti za slamnatimi podjetji ali lastniki, tudi za banke izredno zahtevno, saj v primerih, ko prejemnik transakcije ni njihova stranka, nimajo dostopa do podatkov o dejanskem lastništvu. »Banke so raje na varni strani, in kadar niso prepričane, transakcijo zavrnejo,« je pojasnil.
Po njegovem mnenju bi bilo smiselno, da bi take primere preiskovali državni preiskovalci, denimo s policije ali finančne uprave, ki imajo dostop do podatkovnih baz v državi in možnost sodelovanja s tujimi preiskovalnimi organi.
Tudi Maíra Martini, sodelavka Transparency International, nevladne organizacije, ki se ukvarja z zagovorništvom na področju boja proti korupciji, in soavtorica nedavnega poročila o zamrznitvah in zasegih premoženja ruskih vplivnežev, je kot eno od ovir pri izvajanju sankcij poudarila prav pomanjkljivo pravno podlago, ki bi organom pregona omogočala preiskovanje premoženja sankcioniranih posameznikov.
»V preiskavi smo ugotovili, da oblasti v mnogih državah niti ne morejo preiskovati zapletenih lastniških struktur, saj uvrstitev na seznam sankcij ni razlog za uvedbo preiskave,« je pojasnila. Sankcionirani posamezniki namreč niso nujno tudi osumljeni v kazenskem postopku.
V Sloveniji lahko policija preiskuje premoženje fizičnih in pravnih oseb le v okviru preiskave kaznivega dejanja, s katerim je bila pridobljena premoženjska korist, oziroma v okviru sodelovanja s tujimi varnostnimi organi, ki preiskujejo tako kaznivo dejanje, so za Oštro pojasnili na generalni policijski upravi.
V Italiji, kjer so odkrili in zamrznili premoženje več vplivnežev blizu ruskih oblasti, je preiskave vodila finančna policija, ki deluje pod okriljem ministrstva za finance. Zapletene lastniške strukture je niso ustavile. Jahta Scheherazade je bila denimo formalno v lasti podjetja z Marshallovih otokov, megajadrnica Sy A pa družbe z Bermude, a ju je finančna policija povezala z njunima dejanskima lastnikoma.
Poleg jaht, enega vidnejših simbolov bogastva, katerih lastniki so pogosto neformalno znani, četudi so formalno skriti za slamnatimi podjetji, so v Italiji odkrili in zamrznili tudi manj vidno premoženje, kot so podjetja in nepremičnine. Kot je marca poročal preiskovalni medij Irpi, so denimo na Sardiniji zamrznili več vil enega najbogatejših Rusov Ališerja Usmanova, četudi je oligarh svoje lastništvo skril za več plastmi podjetij in za ciprskim odvetnikom.
Martinijeva je opozorila, da je zamrznitev premoženja le prvi korak: »Naslednji korak je zakonodaja, ki bi oblastem omogočila zaseg premoženja nepojasnjenega izvora.« Poudarila je, da bi tudi v teh primerih moral steči sodni postopek, v katerem bi se lastnik lahko zagovarjal, toda pomembno je, da oblastem ne bi bilo treba dokazati neposredne povezave med premoženjem in kaznivim dejanjem.
Tak korak bi po njenih besedah lahko bila evropska direktiva o povrnitvi in odvzemu sredstev, ki jo je konec maja predlagala evropska komisija. Med drugim predvideva poenotenje standardov za odvzem premoženja, poleg tega bi morale države članice vzpostaviti organ, ki bi bil med drugim pristojen za preiskovanje premoženja posameznikov na sankcijskem seznamu.
Prav tako bi bilo treba regulirati poslovanje posrednikov, kot so odvetniki, nepremičninski agenti in notarji. Po mnenju Martinijeve bi namreč morali biti zavezani oblastem sporočiti sumljive posle.
Kot so za Oštro pojasnili na notarski zbornici, so notarji v Sloveniji po zakonu o preprečevanju pranja denarja zavezani k pregledu stranke, kar vključuje tudi ugotavljanje dejanskega lastnika. Pri tem preverjajo, ali je ta na seznamu sankcioniranih. V tem primeru bi notar poslovanje z njo zavrnil, o tem pa obvestil koordinacijsko skupino za omejevalne ukrepe pri ministrstvu za zunanje zadeve.
V poročilu o izvajanju sankcij, katerega soavtorica je Martinijeva, je Transparency International državam priporočil, naj oblikujejo za javnost prosto dostopne registre dejanskih lastnikov podjetij, skrbniških skladov in nepremičnin.
Martinijeva še meni, da državni organi registre uporabljajo precej pasivno: »Če jih zanima podjetje, ga poiščejo v registru. Če pa je ta odprt za javnost, lahko po njem brskajo novinarji in civilna družba ter aktivno iščejo sumljive primere.«
